1. رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقرّرات دولتی و شهرداری‌ها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص…؛

1. صدور رأی وحدت رویه در مورد آراء متناقض صادره از شعب دیوان؛

1. صدور رأی وحدت رویه در صورتی که نسبت به موضوع واحد، آراء مشابه متعدد صادر شده باشد.

درباره صلاحیت و حدود اختیارات دیوان ابهامات و پرسش‌هایی وجود دارد. شاکی یا خواهان در دیوان کیست؟ آیا فقط مردم حق دادخواهی در دیوان دارند یا نهادها و سازمان‌ها نیز می‌توانند طرح دعوا کنند؟ خوانده یا مشتکی‌عنه آیا باید سامان دولتی باشد یا سازمان‌های عمومی غیردولتی نیز می‌توانند طرف دعوا واقع شوند؟
و اگر خوانده سازمان دولتی است آیا منحصر در نهادهای اجرایی و قوه مجریه است یا نهادهای تقنینی و قضایی را نیز دربر می‌گیرد؟ سرانجام اینکه دیوان چه نوع دعاوی را مورد رسیدگی قرار می‌دهد؟ اینها سؤالاتی است که در این نوشتار بررسی شده است. در این مقاله، صلاحیت و حدود اختیارات دیوان را از دو منظر بررسی کرده‌ایم: یکی از منظر ارکان دعوا (خواهان، خوانده و نوع دعوای قابل طرح) و دیگری از منظر چگونگی تقسیم صلاحیت و اختیارات بین ارکان دیوان.
گفتار سوم.بررسی صلاحیت دیوان از حیث خواهان و خوانده
در این گفتار به صلاحیت دیوان از نظر ارکان دعوا که شامل صلاحیت از حیث خواهان و خوانده میباشد خواهیم پرداخت.
بند اول. خواهان
اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی می‏گوید: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم… دیوانی به نام دیوان عدالت اداری… تأسیس می‏گردد… .» این اصل، شاکی یا خواهان در دیوان عدالت را «مردم» دانسته است. این واژه مبهم است و برای فهم مرادقانون‌گذار باید به قانون عادی مراجعه کرد.
ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری در بیان صلاحیت دیوان از حیث خواهان و شاکی می‏گوید: «صلاحیت و حدود اختیارات دیوان به قرار زیر است: رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از… .» بر اساس این عبارت، خواهان یا شاکی در دیوان «اشخاص حقیقی یا حقوقی»‌اند.
این عبارت نیز ابهام را مرتفع نمی‏سازد؛ زیرا این سؤال وجود دارد که مقصود از آن صرفاً «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی» است یا «اشخاص حقوقی حقوق عمومی» را نیز شامل می‌شود. «در مورد مشخصات حقوقی خواهان در دیوان عدالت اداری دو نظریه متفاوت وجود دارد: . نظریه صلاحیت مطلق دیوان در رابطه با شاکی؛ نظریه اختصاص جایگاه شاکی به مردم.» در ادامه بحث پس از بررسی دلایل این دو نظریه، به نظریه مطلوب که در واقع جمع بین دو نظر اول و دوم است، اشاره خواهیم کرد.

الف. صلاحیت مطلق

طرفداران این نظریه بر این اعتقادند که عبارت «مردم» در اصل ۱۷۳ قانون اساسی بدون قید حصر در برگیرنده همه اشخاص حقیقی و اشخاص حقوقی، اعم از اشخاص حقوقی حقوق خصوصی و حقوق عمومی، است. طرفداران این نظریه برای اثبات ادعای خود ادله زیر را اقامه می‌کنند:

1. هرچند اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقام شاکی در دعاوی داخل در صلاحیت دیوان را «مردم» دانسته است، در قسمت آخر همان اصل، حدود اختیار و نحوه عمل دیوان به حکم قانون عادی منوط شده است. بر همین اساس، ماده ۱۳ و ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵، «اشخاص حقیقی و حقوقی» را در مقام شاکی در دیوان شناخته است.

1. اطلاق عبارت «اشخاص حقوقی» در بند یک ماده ۱۳ و ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری ایجاب می‏کند که دیوان را در رسیدگی به شکایات اشخاص حقوقی حقوق عمومی صالح بدانیم.

1. طبق اصل ۱۷۰ قانون اساسی «هرکس» می‌تواند ابطال آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌هایی را که با احکام اسلامی و با قوانین مغایرت داشته باشد، از دیوان تقاضا کند. همچنین ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۶۰ بدون ذکر خصوصیات شاکی(خواهان) مقرر می‌داشت که «در اجرای اصل ۱۷۰ قانون اساسی، دیوان عدالت اداری موظف است چنانچه شکایتی مبنی بر مخالفت بعضی از تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی با مقرّرات اسلامی مطرح گردید… .» در ماده مذکور، عبارت «چنانچه شکایتی…مطرح گردید…» بر حصر شاکی دلالت ندارد و طرح شکایت می‌تواند از سوی مردم یا واحدهای دولتی و غیره صورت گیرد.

ب.اشخاص حقیقی بعنوان شاکی

به باور طرفداران، این نظریه طرف شاکی در دیوان عدالت اداری، «مردم» یا «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی» است. اینان برای اثبات نظریه خود، دلیل‌های زیر را اقامه می‌کنند:

1. در تفسیر قوانین، شناختن قصد و نیت قانون‌گذار بسیار حائز اهمیت است. این برداشت که شاکی می‌تواند شخص حقوقی حقوق عمومی باشد با قصد و غرض قانون‌گذار ناسازگار به نظر می‏رسد؛ زیرا نیت قانون‌گذار از تدوین اصل ۱۷۳ قانون اساسی، جلوگیری از تجاوزات دولت به حقوق مردم بوده است. وانگهی عرف در مورد اشخاص حقوقی حقوق عمومی، لفظ مردم را به کار نمی‏برد.

1. به عنوان یک مرجع قضایی اختصاصی، صلاحیت دیوان محدود به حدودی است که قانون‌گذار تعیین کرده است. بر این اساس، رسیدگی به دعاوی واحدهای دولتی بر ضد یکدیگر را نمی‌توان در صلاحیت دیوان دانست؛ زیرا حل اختلافات بین دستگاه‌های اجرایی، به ترتیبی که «آیین‌نامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی از طریق سازوکارهای داخلی قوه مجریه» در تاریخ ۲۶/۱۲/۸۶ مقرر کرده است، صورت می‌گیرد.بنابراین، رسیدگی به اختلافات بین دستگاه‏های اجرایی و اداری در صلاحیت دیوان نیست. به عبارت دیگر، هرگاه دو طرف دعوی، اشخاص حقوقی حقوق عمومی باشند، رسیدگی به این دعوی از صلاحیت دیوان خارج است.

1. اینکه بند ۱ ماده ۱۳ و ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری، عبارت «اشخاص حقوقی» را بدون ذکر وصف «حقوق خصوصی» آورده بدین دلیل بوده است که در مقدمه قانون دیوان عدالت اداری به اصل ۱۷۳ قانون اساسی استناد شده و اصل مذکور از صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایات مردم از مأموران و واحدها و آیین‌نامه‌های دولتی حکایت می‌کند. به تعبیر دیگر منظور از اشخاص حقوقی در ماده ۱۳ و ۱۹ به قرینه لفظ مردم در اصل ۱۷۳، اشخاص حقوقی حقوق خصوصی است.

1. رأی وحدت رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های ۳۷، ۳۸، ۳۹ در تاریخ ۱۰/۷/۶۸ مؤید همین برداشت است. این رأی می‏گوید:نظر به اینکه در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، منظور از تأسیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدهای دولتی تصریح گردیده، و با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم، واحدهای دولتی از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق می‏شود… .طبق این نظریه روشن شد که خواهان یا شاکی در دیوان عدالت اداری، مردم‌اند؛ یعنی «اشخاص حقیقی» و «اشخاص حقوقی حقوق خصوصی.»

ج. اجتماع دو نظریه

روشن است نظریه اول، که دیوان عدالت اداری را برای رسیدگی به دعاوی بر ضد دولت از طرف هر شخصی، اعم از حقیقی و حقوقی (حقوق عمومی و خصوصی)، به صورت مطلق صالح می‌داند و به بیان دیگر، شکایت دعاوی دستگاه‌های دولتی بر ضد دولت را به صورت مطلق در دیوان می‌پذیرد، قابل قبول نیست.
از سوی دیگر، نظریه دوم که به هیچ وجه دعاوی دستگاه‌های دولتی را در دیوان نمی‌پذیرد نیز محل اشکال است.به‌رغم رویه غالب دیوان عدالت اداری، مبنی بر پذیرش شکایات «اشخاص حقیقی و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی» به عنوان «خوانده» باید خاطرنشان ساخت که دیوان مذکور در مواردی چند از رأی وحدت رویه خود عدول کرده و شکایات برخی از «اشخاص حقوقی حقوق عمومی» یا به عبارت دیگر، واحدهای دولتی را نیز پذیرفته است.
در اینجا این سؤال مطرح می‌شود که چرا دیوان این موارد را پذیرفته است و به تعبیر دیگر، ملاک پذیرش شکایت واحدهای دولتی در دیوان عدالت اداری چیست؟برخی نویسندگان معتقدند: «دیوان عدالت اداری در مواردی که دستگاه‌های دولتی در مقام اعمال «حاکمیت» نبوده و صرفاً در مقام اعمال «تصدی» بوده‌اند، به شکایت این واحدهای دولتی رسیدگی کرده است.» مانند قبول شکایات ادارات کل حج و اوقاف توسط هیئت عمومی دیوان.
این هیئت در دادنامه ۱۵۵ مورخ ۲۵/۷/۷۱ خود اعلام می‌دارد:هرچند سازمان اوقاف در عداد واحدهای دولتی قرار دارد و مطابق رأی شماره ۳۷، ۳۸ و ۳۹ مورخ ۱۰/۷/۶۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام ایجاد وحدت رویه صادر شده، رسیدگی به شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی جز نسبت به مصوبات و نظامات دولتی از قلمرو صلاحیت دیوان خارج است، لیکن حکم مذکور ناظر به مواردی است که واحد دولتی بالأصاله و در مقام حفظ حقوق دولت مبادرت به تقدیم دادخواست کند.
در حالی که، به موجب احکام و مقرّرات قانون مدنی در باب ماهیت حقوقی عقد وقف و نتایج و آثار مترتب برآن، مال موقوفه متعلق حق دولت نیست و درآمد و عوائد آن جزو بودجه عمومی دولت محسوب نمی‌شود و سازمان اوقاف در اداره امور موقوفات در واقع و نفس‌الامر مجری نیات و اهداف واقف و حافظ منافع و حقوق موقوف علیهم است و به نیابت و نمایندگی قانونی آنان عهده‌دار تولیت و اداره امور موقوفات می‌باشد و به تبع در صورت تضییع حقوق آنها، می‌تواند به نمایندگی قانونی موقوف علیهم حسب مورد به مراجع قضایی و از جمله دیوان عدالت اداری شکایت کند… .
رأی مذکور در جای خود از آرای جالب و درخشان دیوان عدالت اداری محسوب می‌گردد که می‌تواند در ایجاد رویه قضایی مؤثر باشد، اما ملاکِ «در مقام اعمال تصدی بودن»، نمی‌تواند تمام موارد پذیرش شکایات واحدهای دولتی در دیوان را توجیه سازد. در بسیاری از موارد دیوان شکایات و دادخواست‌های واحدهای دولتی را در غیر حالت مذکور نیز پذیرفته است که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
دیوان عدالت اداری در طی دادنامه ۴۲ به تاریخ ۲۶/۲/۷۷ به شکایت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به خواسته ابطال یک بند از آیین‌نامه اجرایی قانون بودجه سال ۷۶ و طی دادنامه ۱۹۴ به تاریخ ۲۰/۶/۷۹ به شکایت شرکت سهامی آب منطقه‌ای یزد به خواسته ابطال دستورالعمل اداره کل نظارت و تنظیم روابط کار وزارت کار و طی دادنامه ۳۶۴ به تاریخ ۱۹/۱۰/۸۰ به شکایت دفتر حقوقی وزارت راه و ترابری به خواسته ابطال بخش‌نامه وزارت کار و امور اجتماعی و طی دادنامه ۳۰۹ به تاریخ ۱/۸/۷۸ به شکایت سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی به خواسته ابطال بخشنامه وزارت کار و امور اجتماعی و طی دادنامه ۲۲ به تاریخ ۱۱/۲/۷۸ به شکایت سازمان صدا و سیما به خواسته ابطال مصوبه شورای عالی اداری رسیدگی کرده است.۱۱